Berbicara tentang masalah sistim pemerintahan dalam sejarah kuno Indonesia adalah sesuatu yang menarik. Apalagi kalau kita bertitik tolak pada konsep terjadinya suatu negara yang kita temui di dalam kitab-kitab kuno agama Hindu. Menurut kitab-kitab itu syarat bagi suatu negara ialah adanya 7 unsur negara, yaitu kepala negara, pejabat-pejabat dengan kata lain pemerintahan, wilayah, rakyat, kota_benteng, angkatan perang dan negara-negara sahabat. Satu ha1 dari unsur pemerintahan yang masih langka dibicarakan atau ditulis secara sistimatis adalah masalah birokrasi, khususnya dalam lingkup sejarah kuno Indonesia. Di dalam masyarakat yang besar, yang menempati wilayah kerajaan yang luas seperti kerajaan Mataram kuno, maka penggunaan kekuasaan akan sulit dilakukan tanpa adanya suatu alat penghubung yang teratur yaitu birokrasi. Dengan birokrasi maka penggunaan kekuasaan dari pemerintah pusat dapat dilakukan lebih cepat lebih luas dan merata sampai ke daerah-daerah (Soerjono Soekanto 1977,184 ). Birokrasi sebenarnya merupakan organisasi yang bersifat hirairkis yang di tetapkan secara rasionil untuk mengkordinir pekerjaan orang-orang untuk kepentingan pelaksanaan tugas-tugas administratif_