Paket 21 November 1988 khususnya di bidang angkutan laut menyebabkan terbukanya seluruh trayek untuk dilayari secara bebas serta kemudahan usaha di bidang jasa angkutan laut. Sebelum paket ini dikeluarkan, izin usaha pelayaran sangat terbatas jumlahnya, dan berlaku sistem pelayaran tetap dan teratur (RLS). Penelitian ini bertujuan untuk mengetahui dampak paket tersebut terhadap bidang operasi kapal barang PT PELNI. Hal ini berkaitan dengan fungsi PT PELNI sebagai agent of development sekaligus sebagai BUMN yang berusaha meraih laba operasi. Penelitian dilakukan dengan menganalisa data primer dan data sekunder, yaitu membandingkan antara kondisi pra dengan pasca Paknov 21 1988. Pada masa pra Paknov 21 1988, seluruh kapal barang Pelni berlayar secara RLS dan dipusatkan pada trayek Nusantara Timur; sehingga muatan dan penumpang terbanyak dihasilkan trayek tersebut. Sedangkan pada masa pasca Paknov sebagian besar kapal berlayar secara bebas (tramper), sehingga muatan terbanyak dihasilkan dari operasi tramper. Meskipun demikian hasil usaha kapal barang Pelni semakin besar kerugiannya. Hal ini berkaitan d8ngan menurunnya hari operasi kapal dan rendahnya kegiatan pemasaran. Kapal yang sebagian besar telah tua serta kondisi fasilitas pelabuhan yang terbatas menghambat kelancaran operasi kapal. Oleh sebab itu, selain meningkatkan kegiatan pemasarannya, Pelni pun harus meningkatkan mutu perawatan kapalnya. Untuk mengimbangi kerugian kapal barang, Pelni dapat meraih peluang usaha dengan memanfaatkan sarana bandara dan galangan kapal yang dimilikinya. Selain itu Pelni perlu meningkatkan mutu sumber daya manusianya agar lebih siap menghadapi persaingan yang semakin ketat dalam dunia jasa angkutan laut di Indonesia saat ini.