Pada hakekatnya pembangunan nasional dilaksanakan dalam rangka pembangunan manusia seutuhnya, dan untuk seluruh masyarakat Indonesia. Dalam pembangunan nasional, yang ingin dicapai ialah adanya keselarasan dan keserasian serta keseimbangan antara kemajuan lahiriah dan kepuasan bathiniah. Sedangkan yang menyangkut pembangunan seluruh masyarakat Indonesia, harus merupakan pembangunan yang merata di seluruh tanah air, bukan hanya untuk satu golongan atau sebagian kecil'dari masyarakat, tetapi untuk seluruhnya, dan benar-benar dirasakan sebagai perbaikan hidup rakyat seluruhnya. Pemerintah berpendapat dan juga sebagian besar para ahli, bahwa untuk menyukseskan pembangunan, partisipasi masyarakat sangat diperlukan. Untuk menggerakkan partisipasi masyarakat tersebut, bukanlah merupakan suatu pekerjaan yang mudah. Keadaan tersebut disebabkan "dalam masyarakat muncul kelompok-kelompok yang mempunyai kepentingan-kepentingan yang berbeda-beda, disamping akibat melemahnya sistem komunal desa, sehingga dukungan integratif dari masyarakat sukar diperoleh" (Budi Prasaoja, 1980: 51). Oleh karena itu, demikian lanjutnya, bahwa untuk mewujudkan pembangunan diperlukan dukungan dari pemimpin kelompok yang berkepentingan yang mempunyai pengaruh.